Iran : Pour le Pr. Labayle, le jugement de la CEJ en faveur de l’OMPI est une véritable première

CNRI – « le Conseil manifestement a senti passer le vent du boulet. Il s’est rendu compte que cet arrêt marquait la fin d’une période où il pouvait se croire tout permis », a estimé le Pr Labayle, un des plus grand spécialistes en Europe en droit communautaire lors d’une conférence internationale de juristes qui s’est déroulée à Paris le 5 février pour examiner le jugement de la Cour européenne de Justice en faveur des Moudjahidine du peuple d’Iran, annulant la décision de l’Union européenne de mettre le principal mouvement de la Résistance iranienne sur sa liste du terrorisme.

Un panel brillant de juristes et de parlementaires venus de toute l’Europe et d’Irak a permis de souligner combien cette décision bouleversait les données et faisait progresser la communauté de droit en Europe.

Voici des extraits de l’intervention du Pr. Henri Labayle :

Je vous remercie Monsieur le président. Je ne vous cache pas qu’il est plus simple aujourd’hui de prendre la parole, que ça ne l’était il y a trois ans, dans la mesure où dans ces mêmes locaux, nous avions essayé dans la première conférence internationale de juristes, avec un certain nombre de collègues et de praticiens de jeter les bases d’une analyse. Nous étions dans le flou et dans le brouillard le plus complet.

Aujourd’hui, éclairé par un arrêt du Tribunal de Première Instance qui compte la bagatelle de 155 considérants, nous avons désormais quelques munitions intellectuelles pour continuer à développer un peu d’argumentaire. Alors je voudrais en préalable, parce que les propos du juriste sont toujours très arides et peu pourvus de considérations humaines et de considérations sociales et politiques, je voudrais poser deux ou trois réflexions préalables.

Une affaire d’une complexité extrême

La première est que l’affaire que le Tribunal de Première Instance a eu à juger le 12 décembre est d’une complexité extrême. Nous sommes ici dans un domaine qui est totalement nouveau. Jamais en cinquante ans, le juge communautaire n’a eu à affronter des questions juridiques, politiques, techniques aussi nouvelles et aussi difficiles à trancher que celles qui lui avaient été soumises. La preuve en est donnée par le fait que nous avons aujourd’hui une bonne dizaine d’affaires qui concerne des inscriptions sur les différentes listes anti terroristes de l’Union. La dernière a fait l’objet d’un arrêt de la cour de justice des communautés il y a quatre jours. Toutes ces affaires ont été rejetées, sauf celles de l’OMPI.

C’est donc dire si la porte d’entrée est extrêmement étroite, et qu’il y a trois ans nous craignions même que cette porte ne soit fermée, et nourrissions évidemment des craintes raisonnables et raisonnées.

Alors, le succès du recours et le talent des avocats qui ont plaidé ce dossier a réussi à forcer la porte, mais il faut comprendre pour quelle raison cette porte aujourd’hui ne débouche peut-être pas encore complètement sur un retour à la réalité.

Deuxième réflexion préalable : Ce n’est pas propre à l’Union Européenne, bien sûr l’Union Européenne a vocation à s’intéresser d’abord et surtout à des phénomènes économiques, rarement à des phénomènes politiques et encore moins à des phénomènes tels que des conflits internationaux et les manifestations du terrorisme international. Donc ce n’est pas pour excuser le juge ou pour lui trouver des alibis, mais le juge communautaire qui est habitué à d’autre type de contentieux, est naturellement extraordinairement prudent, extraordinairement méfiant devant des questions de cette nature, comme l’est d’ailleurs tout juge. S’il y a véritablement un domaine dans lequel le juge est toujours très mal à l’aise, c’est le domaine des considérations liées au respect du droit, au respect des droits fondamentaux, au respect des libertés publiques que rencontrent les impératifs de la lutte contre le crime, de la sécurité nationale et de l’ordre public. C’est véritablement sans doute, la question la plus difficile pour le juge, car on est ici dans le domaine où on n’est jamais persuadé d’avoir tous les éléments en mains (…)

Une clarification très nette de la situation de l’OMPI

Ceci dit, je crois qu’on peut résumer l’apport de la décision du 12 décembre 2006 autour de deux grandes idées. La première idée, c’est que désormais nous avons une clarification très nette de la situation de l’OMPI au regard du droit de l’Union européenne. Par rapport au silence qui existait auparavant, nous savons exactement à la suite du Tribunal de Première Instance quels sont les droits dont l’OMPI a la possibilité de réclamer la garantie devant le juge communautaire, qu’il s’agisse du TPI, qu’il s’agisse de la Cour de justice des communautés, qu’il s’agisse du juge national ou qu’il s’agisse éventuellement, ce que l’on ne doit pas souhaiter, mais pourquoi pas, de la Cour européenne des droits de l’homme.

A la suite de cet arrêt du TPI, nous avons en effet désormais un paysage juridique qui est, de mon point de vue en tout cas, tout à fait clair. De quoi est-il composé ? Ce paysage juridique d’abord, et c’est sans doute la principale victoire, repose sur le fait que le Tribunal de Première instance est convaincu que l’acte qui a permis au Conseil d’inscrire l’OMPI sur une liste anti-terroriste de l’Union est un acte de droit communautaire. Et parce que c’est un acte de droit communautaire, cet acte doit être entouré de toutes les garanties procédurales, techniques, matérielles qui entourent la conception du droit communautaire. Si la plupart des autres recours qui ont été intentés, je vous ai dit qu’il y avait déjà une dizaines d’affaires qui ont été intentées contre des inscriptions sur des listes anti-terroristes de l’Union ont échoué, c’est précisément parce que dans ce cas- là le juge avait trouvé une façon de contourner la difficulté en disant que l’Union européenne appliquait un texte de droit international et qu’il n’avait pas lui, à être le juge du droit international. Ici l’essentiel des arguments a porté sur le fait que l’on était en présence d’un acte communautaire et que 50 ans de jurisprudence et de procédure communautaire devait entourer la demande de l’OMPI. Et le Tribunal de Première Instance, non seulement a entendu cet argumentaire mais a même été encore plus loin que ce que l’on pouvait en attendre.

Qu’a-t-il dit ? Eh bien il a dit  d’abord qu’une telle mesure devait être garantie par des droits de la défense, droit à la motivation, droit à la communication des griefs. Il dit que le Conseil, lorsqu’il prend une mesure, bien sûr a une certaine liberté, une compétence discrétionnaire, mais qu’en aucun cas le conseil ne doit avoir une attitude stéréotypée. Il doit lui-même examiner les faits, le droit, avant de se décider en toute opportunité et non pas prétendre être lié par un acte international et d’être lié par une décision d’un Etat membre. Nous savons qu’en l’espèce l’Etat membre ici est le Royaume uni de Grande-Bretagne. Et obliger le Conseil à se déterminer en conscience, a été sans aucun doute un des éléments qui a permis à l’affaire de basculer tout simplement parce que le juge a fait la preuve que le Conseil n’avait procédé à cet examen-là.

Une véritable révolution juridique

Enfin le TPI, très clairement, et c’est sans doute l’un des éléments les plus intéressants, bâtit toute une construction dans laquelle il explique qu’il y a en réalité deux types de décision : une première décision qui consiste à inscrire et une deuxième décision qui consiste à maintenir sur une liste.

Bien évidemment chacune de ces décisions doit avoir des raisons profondes, des raisons fondées, des raisons portées à la connaissance des destinataires. C’est une très grande nouveauté. Pour quelle raisons ? Parce qu’en règle générale en matière de terrorisme, l’excuse qui est proposée par les Etats et ici par le Conseil, c’est que le secret qui doit entourer de telles affaires, ne permet pas de donner ces éléments d’informations. Ce qui prive évidemment celui qui est inscrit sur la liste de toute espèce de possibilité de se défendre, puisqu’il ne sait pas pour quelle raison on l’accuse. Ici le Tribunal de Première Instance va répondre oui à tous les termes de la requête qui exigeait que l’on communique ces éléments là.

Donc du point de vue du droit communautaire et de la décision communautaire, aucun doute, l’arrêt du tribunal de première instance est une véritable révolution juridique. Pour la première fois, je vous le répète en 150 considérants, le juge non seulement ne se contente pas de questions vagues, mais va encadrer très précisément l’action des institutions communautaires en matière d’inscription sur la liste (…)

Voilà très schématiquement ce que l’on peut dire quant à la clarification qui est opérée sur le statut de l’OMPI.

La portée de la décision du tribunal

Alors quelle portée donner aujourd’hui à cette décision du tribunal ? Je crois qu’on peut dégager trois éléments.

Le premier élément c’est que, pour reprendre une formule française le Conseil manifestement a senti passer le vent du boulet. Il s’est rendu compte que cet arrêt marquait la fin d’une période où il pouvait se croire tout permis. Et pratiquement immédiatement, pour la première fois, les premières listes datent de 2001, pour la première fois on a vu apparaître dans le journal officiel une procédure qui permet désormais de communiquer aux gens qui sont inscrits sur les listes les raisons pour lesquelles ils ont été inscrits, qui leur permet de déposer des observations, qui leur permet de les contester, bref tout ce que l’OMPI réclamait depuis qu’elle avait été inscrite sur la liste.

Dans le même temps, hélas c’est le problème, le conseil schématiquement fait comme si l’arrêt du tribunal de première instance n’avait pas eu lieu. C’est-à-dire qu’à ce jour, il ne tire aucune conséquence pratique et juridique d’un arrêt de la juridiction communautaire que les traités lui font absolument obligation d’appliquer. Et on y reviendra pour conclure tout à l’heure.

Troisième point enfin, c’est une curiosité, le Conseil actualise les listes existantes. Et c’est là qu’on voit à quel point l’arrêt du 12 décembre a pu perturber le Conseil. En effet, parce que les textes le prévoient tous les six mois, au mois de mai-juin, et au mois de novembre décembre, tous les six mois depuis que les premières listes ont été prises, il y a une actualisation des listes. On abroge la liste précédente et on en reprend une nouvelle. 

Et là pour la première fois, au mois de novembre, rien. Au mois de décembre rien, il faut attendre le 28 décembre pour voir deux actes être publiés au journal officiel, mais cette fois-ci pas de nouvelle liste non, simplement une actualisation, c’est-à-dire que l’on garde les listes anciennes et on rajoute simplement deux ou trois noms d’organisations ou d’individus suspectés de terrorisme à ces listes anciennes.

La raison en est simple : tous ceux qui n’avaient pas attaqué dans les délais nécessaires les listes existantes ne peuvent plus le faire. Donc si on avait adopté une nouvelle règle à ce moment là, on pouvait rouvrir les possibilités d’attaquer.

Le TPI a posé des balises

Cela étant, et c’est là que l’arrêt du TPI est très important, et j’en terminerai par là, l’arrêt du TPI a quand même posé des jalons, des balises extrêmement importantes.

Schématiquement que nous dit le TPI ? D’abord il nous dit que la décision du Conseil doit évidemment être fondée sur des raisons de faits, sur des raisons de droit. Qu’elle doit reposer, au prime abord sur une décision d’une autorité nationale qui aurait considéré un individu ou une organisation suspecté de terrorisme et qui aurait demandé au Conseil de l’inscrire sur la liste de l’union européenne. Le TPI avec une certaine malice, pour ne pas dire avec une certaine méchanceté, écrit noir sur blanc dans son arrêt, qu’il a eu beau poser la question au Conseil, ni le Conseil ni le Royaume uni n’ont été capables de lui tendre un acte lui disant « voilà à partir de quoi la procédure est partie ».

Ce qui permet au TPI de dire, mais puisque vous n’êtes pas capable de me dire pourquoi vous l’avez fait, moi je suis encore moins capable de contrôler si vous avez bien fait ou pas. Je ne peux pas contrôler puisque vous-même vous ne savez pas pourquoi vous l’avez fait. Je crois que ce considérant 1 du TPI, est sans aucun doute un des passages les plus importants de la décision du juge. Il indique que l’OMPI a été inscrite sans un fondement solide sur cette liste. Il va être évidement très difficile de réécrire l’histoire et de revenir en arrière en remontant le temps, pour dire que finalement on a trouvé dans un tiroir quelque chose qu’on n’avait pas su trouver à l’époque.

Donc ce passage de la décision du TPI est un passage très fort. Il faut des raisons de fait et de droit.

Deuxième élément très important aussi, le TPI dit : dans une communauté de droit il faut un équilibre entre les droits fondamentaux, d’un côté, et les impératifs de la lutte contre le terrorisme. Et cet équilibre c’est le juge qui doit l’établir. Qu’il s’agisse du juge communautaire, quand on a une décision communautaire, ou qu’il s’agisse du juge national.

Qu’est-ce que ça signifie ? Cela signifie que l’OMPI de mon point de vue aujourd’hui, peut parfaitement saisir tout juge national en faisant valoir que son inscription sur une liste terroriste a été réalisée dans des conditions illégales, puisque le TPI a annulé et donc de demander au juge national de rétablir ses garanties fondamentales. Très clairement l’arrêt du TPI invite à ce comportement là.

Et puis, troisième apport tout à fait important, tout à fait déterminant, le TPI indique qu’il faut faire une grande distinction entre la décision initiale d’inscription et la décision de maintien. C’est à dire que si l’on désire maintenir sur une liste anti terroriste et les textes disent que tous les six mois on doit réexaminer, si on veut maintenir sur une liste, il faut tout simplement toujours avoir des motifs valables et être capables de les produire.

Une très grande affaire, une première

Alors en conclusion, qu’est-ce qu’on peut indiquer de cette situation ? On ne va pas faire de politique fiction, mais je crois qu’il y a deux ou trois possibilités.

La première possibilité, la plus sage, aurait été immédiatement le retrait par le Conseil du nom de l’OMPI de la liste. Manifestement c’est quelque chose qu’il ne parvient pas à faire peut-être pour des raisons qui sont propres à l’OMPI et à la situation internationale diplomatique, comme on y a fait allusion aujourd’hui.

Mais peut-être aussi pour les raisons auxquelles j’ai fait allusion tout à l’heure disant que cette affaire est une très grande affaire, elle est une première.  Je pense pour ma part que le Conseil ne sait pas exactement aujourd’hui comment sortir de cette affaire. Il ne veut pas perdre la face. Il ne veut pas reculer et il ne trouve pas de solution pour se dégager de ce piège. Ce serait le plus sage.

Alors en imaginant que le statu quo demeure, c’est-à-dire qu’on ne retire pas l’OMPI de la liste ou qu’on maintienne l’OMPI sur la liste, les problèmes qui ont été signalés par le TPI demeurent. Sur quelle décision ceci est-il basé ? Sur quel fait ceci repose ? Quel juge peut le contrôler ? Et là, la décision du TPI est très claire, puisqu’elle aboutit à une annulation.

Donc, nous sommes vraiment à un moment crucial de cette affaire et qui du point de vue d’un technicien comme je peux l’être, est une véritable première. Personne n’est capable, très sérieusement aujourd’hui, d’écrire le scénario qui va se dérouler.

Une chose est certaine, c’est que dans l’histoire du contentieux communautaire, il y aura un avant et un après la décision OMPI contre Conseil de l’Union européenne et si vous pensez mener votre combat sur le terrain des droits fondamentaux applicables en Iran et à la situation iranienne, peut-être n’aviez-vous pas réalisé que vous alliez par la même occasion, permettre à la communauté de droit de progresser aussi en Europe grâce à cette amélioration du contrôle juridictionnel.