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Gigue diplomatique autour de l’atome iranien

Gigue diplomatique autour de l'atome iranienPar  Natalie Nougayrède et Daniel Vernet

Le Monde – Le 21 octobre 2003, un drôle d’attelage débarque à Téhéran. Dans une démarche historique, trois ministres européens des affaires étrangères veulent obtenir du régime des mollahs qu’il renonce à tout programme pouvant mener à la fabrication d’une arme atomique. Les inquiétudes sur les intentions iraniennes ne datent pas de la veille, mais, un an plus tôt, le groupe des Moudjahidine du peuple, opposé au régime des mollahs, a relancé le débat. Il a révélé l’existence de deux sites nucléaires secrets en Iran, à Natanz et à Arak, à l’aide de photographies et d’échantillons du sol témoignant d’une très haute radioactivité. Après la Corée du Nord, l’Iran est soupçonné d’accélérer la prolifération nucléaire. Et pas n’importe où. Dans un Moyen-Orient où se joue la coexistence ou le conflit des civilisations.

Dominique de Villepin et ses collègues britannique et allemand, Jack Straw et Joschka Fischer, se retrouvent donc face à Hassan Rohani, secrétaire du Conseil suprême de sécurité nationale et principal négociateur iranien pour les questions nucléaires. Il est flanqué de Kamal Kharrasi, chef de la diplomatie. La rencontre a lieu dans un pavillon de l’élégant parc de Saad Abad, une ancienne résidence du chah d’Iran.

Contrairement à la pratique diplomatique, le projet d’accord n’a pas été mis au point par les fonctionnaires. Seules des bribes de texte ont été élaborées. Les pourparlers s’engagent. Chaque phrase est discutée. Hassan Rohani paraît nerveux. Il sort plusieurs fois de la salle. Il téléphone au "Guide", l’ayatollah Ali Khamenei, l’homme fort de l’Iran. A la fin, le négociateur iranien annonce à ses interlocuteurs qu’il accepte un accord. Mais il ajoute étrangement qu’il prend un risque et qu’il n’est pas couvert par sa hiérarchie. A la sortie, Dominique de Villepin déclare à la presse : "Ceci est un jour important pour l’Europe parce que nous traitons une question essentielle : celle de la prolifération."

L’Iran accepte de suspendre ses activités d’enrichissement d’uranium (méthode permettant d’avoir un cycle autonome de production de matière fissile) et de se soumettre à des inspections inopinées de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), le bras de l’ONU sur les questions de prolifération. Les Européens proposent en échange à Téhéran une "coopération à long terme concernant le programme d’électricité nucléaire". Sans entrer dans les détails.

C’est une première. Des ministres européens des affaires étrangères ont quelque fois voyagé par couple, en Afrique ou dans les Balkans, mais rarement à trois. S’il n’avait tenu qu’à Jacques Chirac, le trio aurait eu une autre allure. Le président de la République aurait bien aimé reproduire sur ce dossier le "front du refus" formé à propos de l’Irak, un axe Paris-Berlin-Moscou, mais les Russes ont refusé de s’associer à une lettre commune adressée à Téhéran. C’est seulement ensuite que Paris a sollicité les Britanniques…

Dans la troïka Villepin-Straw-Fischer, chacun a une motivation particulière. Le Français est tout auréolé de la gloire récoltée à l’ONU avec son discours contre la guerre en Irak. Le Britannique est un travailliste plutôt pacifiste que l’aventure irakienne n’a jamais enthousiasmé. L’Allemand n’ignore rien des intérêts de son pays dans la République islamique. Il se pique en plus de connaissances en matière d’énergie nucléaire, acquises naguère comme ministre de l’environnement du Land de Hesse.

D’un point de vue communautaire, cette coopération tripartite est importante. Elle montre que, malgré les divisions sur l’Irak, les Européens sont capables de mettre en oeuvre ensemble leur méthode – le fameux soft power -, aussi efficace que le bâton brandi par les Américains. Même s’ils ont justement une conception différente des relations avec les Etats-Unis, les trois ont un intérêt commun à prévenir le risque d’une nouvelle aventure armée au Moyen-Orient.

Le relatif désintérêt alors porté par les Américains au dossier iranien leur offre une occasion de montrer leur savoir-faire. Certes George W. Bush a classé l’Iran des mollahs dans l’"axe du mal", mais il a des soucis plus urgents. Il est trop occupé en Irak pour ouvrir un deuxième front, fût-il diplomatique, avec Téhéran. "Alors que, dans les années 1970, le bureau Iran de la direction du Moyen-Orient au département d’Etat était aussi important que le bureau Israël, raconte un diplomate à Washington, il avait été réduit à quatre personnes. Il sera de nouveau autonome après cet été."

De plus, l’administration est handicapée par ses divisions sur la manière de traiter la question nucléaire iranienne. Des voix s’élèvent du côté des néoconservateurs pour donner la priorité au "changement de régime". "Le président les a écoutées mais ne les a pas suivies", dit ce diplomate, qui ajoute : "Nous avons décidé d’écouter nos alliés et de passer par les canaux multilatéraux."

La réalité est plus nuancée. Les Américains voient dans la démarche des trois une nouvelle "villepinade" qui n’a aucune chance d’aboutir. Même s’ils sont rassurés par la présence britannique dans le trio, ils sont convaincus que les Européens se feront flouer par les Iraniens. Alors ils laissent faire. De plus, reconnaît un autre membre du département d’Etat, "l’initiative européenne était bonne pour nous dans tous les cas de figure. Si elle marchait, nous profitions aussi du succès. Si elle échouait, la démonstration était faite que nous avions tout essayé, mais que la méthode diplomatique avait ses limites". Les préventions des Américains se révéleront en grande partie fondées. A ceci près que la suite les trouvera aussi démunis que les Européens. Trois ans ont passé et l’équation présente toujours les mêmes inconnues.

L’accord esquissé à Téhéran en octobre 2003 reposait sur une équivoque : "Les Iraniens disaient déjà qu’il était hors de question pour eux de renoncer à l’enrichissement, alors que les Européens espéraient qu’ils s’habitueraient à une suspension qui durerait indéfiniment", explique un ancien diplomate en poste à Téhéran. Un des négociateurs reconnaît que les ambitions des Européens étaient limitées : "Perturber le programme iranien ; convaincre d’autres pays ; retarder la mise en oeuvre en espérant que l’Iran accepte une suspension tactique qui finirait par devenir stratégique."

Quelques signes paraissent encourageants. En décembre 2003, l’Iran signe le protocole additionnel au traité de non-prolifération (TNP), dont il est membre depuis l’origine, en 1968. Le protocole renforce les contrôles. Mais, malgré les bonnes dispositions apparentes des négociateurs iraniens, les discussions de fond n’avancent guère. A Paris, l’ambassadeur Sadegh Kharazi, neveu du ministre des affaires étrangères, joue les intermédiaires. Les Français ont le sentiment de tenir là un interlocuteur fiable et bien introduit avec lequel il est possible de trouver un langage commun.

 
A l’AIEA, à Vienne, les diplomates européens travaillent d’arrache-pied pour dégager un consensus avec les pays non alignés, les Russes, les Chinois, les Américains. Problème : l’AIEA n’a pas de capacités coercitives et l’Iran refuse de faire toute la clarté sur ses activités. Toujours aussi sceptiques, les Américains restent spectateurs bien qu’ils soient tenus au jour le jour au courant des négociations. Les rapports sont difficiles. Lors d’une réunion préparatoire au sommet du G8 de Sea Island, John Bolton, sous-secrétaire d’Etat américain pour le contrôle des armements et la sécurité internationale, lit sèchement un texte de quelques lignes préparé à l’avance, puis quitte la salle, laissant ses collègues européens désemparés. "On sentait alors de très fortes tensions au sein de l’administration américaine, Bolton incarnant bien sûr la ligne dure", se souvient un diplomate français.

Entre Européens non plus rien n’est simple. Les Italiens, en particulier, ont mal pris d’avoir été tenus à l’écart de l’initiative des trois à l’été 2003. C’est en partie pour désamorcer cette mauvaise humeur que Paris propose d’associer le chef de la diplomatie européenne, Javier Solana, à l’équipe de négociations avec l’Iran. Ce qui s’appelait le groupe E3 devient ainsi E3/UE, aujourd’hui fréquemment désigné par la formule UE-3. L’implication de Javier Solana, qui a par ailleurs une formation de physicien nucléaire, et de son équipe diplomatique sert de caution européenne.

La méthode semble porter ses fruits. Un nouvel accord entre les Européens et l’Iran est conclu à Paris en novembre 2004. Téhéran s’engage à "poursuivre et élargir la suspension de toutes les activités liées à l’enrichissement". En échange, l’Iran obtient des "garanties fermes pour une coopération nucléaire, technologique, économique, et un engagement ferme sur les questions de sécurité". Un diplomate européen raconte : "On a senti que les Américains commençaient à manifester plus d’intérêt pour notre démarche." Les Iraniens, de leur côté, guettent l’engagement de Washington. "Comme si, se souvient un négociateur, en parlant avec nous, ils ne voulaient s’adresser en fait qu’aux Américains. On avait le sentiment de flirter dans un cocktail avec une femme qui pendant ce temps regardait par-dessus votre épaule pour voir qui se tenait derrière."

Fraîchement réélu, George W. Bush effectue, en février 2005, une tournée en Europe. Il dîne à Bruxelles avec Jacques Chirac. Les deux présidents écartent l’épineux problème de l’Irak : "Laissons les historiens décider", conviennent-ils. Les questions au menu sont le Liban et l’Iran. "Je suis dans une disposition d’écoute", dit l’Américain. Le Français reprend un thème qui lui tient à coeur depuis quelque temps sur la menace représentée par les chiites. "Jacques, je garde en mémoire ce que vous m’avez dit sur les dirigeants iraniens. Il n’y a pas de différence entre les durs et les modérés", dit George Bush. "La voie est étroite, mais nous, Européens, sommes certains d’échouer si vous ne nous soutenez pas", insiste Jacques Chirac. De Tony Blair et de Gerhard Schröder, qu’il rencontre dans la foulée, le chef de la Maison Blanche entend le même message. Il prend alors la décision d’appuyer la démarche européenne.

Condoleezza Rice, la nouvelle secrétaire d’Etat, qui veut renouer avec les alliés européens, annonce le 11 mars la levée des objections à l’entrée de l’Iran dans l’Organisation mondiale du commerce et la disposition des Etats-Unis à autoriser des ventes à l’Iran de pièces détachées pour les avions civils. Deux gestes de soutien, limités mais concrets.

"Les Américains nous ont dit : "O.K., raconte un diplomate européen, mais votre mandat, c’est zéro centrifugeuse en Iran, et ne promettez pas aux Iraniens une forme de coopération qui supposerait la levée des sanctions américaines"." Celles-ci ont été mises en place après la dramatique prise d’otages à l’ambassade américaine de Téhéran en 1979-1981. Leur existence entrave la volonté des Européens de bâtir un système de mesures incitatives. A cause d’elles, des sociétés comme Areva (nucléaire) et Airbus, qui ont d’importants intérêts aux Etats-Unis, ne peuvent coopérer avec l’Iran qu’avec le feu vert américain.

L’UE-3 consigne l’offre de coopération dans un document d’une trentaine de pages. Le 6 août 2005, vingt-quatre heures après l’avoir reçue, Téhéran la rejette. Les Européens y reconnaissaient "le droit de l’Iran à développer la production d’énergie nucléaire en vertu de l’article IV du TNP" et se disaient "disposés à aider l’Iran à développer" une telle production, à condition qu’elle soit "sûre, économiquement viable, et exempte de risque de prolifération". Des garanties étaient en outre offertes en matière de fourniture de combustible "pour des réacteurs nucléaires à eau légère". L’offre se voulait généreuse. "Voyant qu’il n’y avait aucun appui américain, les Iraniens ont estimé que la shopping-list qu’on leur proposait était vide", constatent les experts européens, qui aujourd’hui travaillent à une proposition similaire, avec cependant une différence : le soutien des Etats-Unis et la menace de sanctions en cas de refus.

Une différence suffisante ? Certains arguent que l’Iran n’a jamais eu l’intention de renoncer au cycle d’enrichissement de l’uranium et que cette position constitue une des rares continuités avec l’époque du chah, qui, lui aussi, rêvait du nucléaire pour affirmer la puissance du pays. Mais les Européens ont aussi joué de malchance : quelques jours avant l’envoi de leur offre, un ancien pasdaran aux discours enflammés, voulant renouer avec la ferveur révolutionnaire, le populiste Mahmoud Ahmadinejad, a été élu à la présidence iranienne.

Dans les semaines qui suivent, toute l’équipe de négociateurs à laquelle les Européens s’étaient accoutumés change. Hassan Rohani est remplacé par Ali Laridjani, lui aussi ancien gardien de la révolution. Un dur, qui n’a jamais apprécié les négociations avec les Européens et qui représente cette partie de l’élite iranienne marquée par deux décennies d’isolement relatif vis-à-vis du monde extérieur.
 
Une source européenne décrit ainsi le choc de l’effet Ahmadinejad : "La précédente équipe iranienne, au moins, était sophistiquée. Avec ces nouveaux, il n’y a plus vraiment eu de négociations. Nous, Européens, ne faisions plus qu’écouter des monologues iraniens, qui en général commençaient par évoquer Mossadegh", le premier ministre d’Iran renversé en 1953 par un coup d’Etat de la CIA. Un des "modérés", l’ambassadeur à l’ONU, Javad Zarif, est écarté du dossier nucléaire. "Des ignorants prenaient la relève, raconte un diplomate occidental, ce n’était plus "l’axe du mal", mais l’axe de la stupidité."

En septembre 2005 à New York, à l’Assemblée générale de l’ONU, Mahmoud Ahmadinejad tient des propos incendiaires. Plus tard, il parlera de "rayer Israël de la carte". Entre-temps, l’Iran a repris la conversion d’uranium, puis, en janvier 2006, les activités d’enrichissement. Début février, les gouverneurs de l’AIEA votent pour le transfert du dossier iranien au Conseil de sécurité de l’ONU. En avril, l’Iran annonce avoir fait fonctionner une cascade de 164 centrifugeuses à Natanz et se proclame membre du "club nucléaire". C’est la fin de l’aventure strictement européenne, même si l’UE-3 reste impliquée dans la recherche d’une solution "Il faudrait un gros bâton et une grosse carotte", dit un diplomate. Mais il n’y a, pour l’heure, ni punition ni appât. Le Conseil de sécurité est incapable d’adopter un texte contraignant contre l’Iran, et les Etats-Unis ne sont pas prêts à ouvrir un dialogue direct avec lui, à la façon du grand retournement opéré par Richard Nixon en 1972 avec la Chine, comme le leur suggèrent les Européens.

Faute de mieux, ces derniers essaient d’amadouer les mollahs avec une nouvelle offre axée sur une aide qui permettrait à l’Iran de se doter d’un parc de réacteurs à eau légère. L’idée de le fournir en uranium enrichi à partir d’installations situées en Russie, déjà lancée sans succès à l’automne 2005, est remise sur la table. A tout cela, Mahmoud Ahmadinejad a sans plus attendre opposé une fin de non-recevoir, qualifiant l’offre de "noix et chocolats".

Moscou, qui au début des années 1990 ne répugnait pas à signer un accord sur le nucléaire – y compris militaire – avec les Iraniens, a vendu, dans l’intervalle, des systèmes d’armement antiaérien à l’Iran, pour montrer que son opposition à une éventuelle solution militaire américaine n’est pas purement verbale. Si Téhéran reste inflexible, certains Européens seraient disposés à revenir sur l’option "zéro centrifugeuse" imposée jusqu’à présent. Ils ont sur ce point l’appui du directeur de l’AIEA, Mohamed ElBaradei, à la recherche de concessions propres à convaincre Téhéran. Mais Washington, soutenu jusqu’ici par la France, qui affiche sa fermeté, refuse. Les Iraniens gagnent du temps et font monter les enchères. "Tout au long des négociations, dit un responsable européen, notre espoir a été de faire entendre raison à une partie de la classe dirigeante iranienne. On fait miroiter des mesures incitatives et on agite la menace de sanctions. La voie est étroite. Mais c’est la moins mauvaise option."

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